《苏州工业园区法院诉源共治联动解纷体系调研报告》入选《法治蓝皮书——中国地方法治发展报告（2020）》

苏州工业园区法院诉源共治联动解纷体系调研报告[1]

摘要：随着社会经济的快速发展，各类民商事纠纷呈现易发、多发态势，成为了基层社会治理的重点、群众关注的焦点、矛盾纠纷化解的难点。根据习近平总书记提出的“把非诉讼解决机制挺在前面”的要求，贯彻落实十九届四中全会“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的精神，结合工业园区社会治理的实际情况，苏州工业园区法院以司法担当为己任，深挖当前诉源共治工作的难点与痛点，以解纷队伍职业化培育、诉调对接平台实体化运行、便捷化司法保障机制创新为抓手，联合司法局、街道（社区）、行政职能部门等多个主体，探索构建层级分明、协调联动、便捷高效、线上线下互动的诉源共治联动解纷大体系，形成纠纷有效分流、正确回流与就地化解的良性机制，缓解司法案多人少的突出矛盾，实现社会治理的多赢，努力为社会发展构建更加和谐稳定的环境。

关键词：诉源共治联动解纷诉调对接繁简分流

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上明确提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。这是适应新时代我国社会主要矛盾变化，推动社会治理创新的重要论断，是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势，践行新发展理念作出的重大理论创新，为推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化指明了方向，提供了根本遵循。

社会经济的快速发展伴随着各类矛盾纠纷的大幅增长，纠纷主体多元、诉求多元、类型多元成为了社会治理的新特点，进而带来了司法资源与人民诉求之间的龃龉。法院长期面临案多人少的困境，当事人则面临化解纠纷的时间成本、金钱成本过高的问题。

非诉讼纠纷解决机制不是单一的、静态的，而是以多方参与、协调联动、信息共享、优势互补为动力的综合解纷体系。苏州工业园区人民法院（以下简称“园区法院”）积极参与和构建诉源共治联动解纷体系，以诉源共治现状中的痛点和难点为突破口，借力信息科技技术，以职业队伍、实体平台和机制创新为抓手，努力实现“基层自治+多元共治+诉源法治”的三治融合，构建起“诉源治理+前端化解+终端裁决”的三端保障，让诉源共治圈迸发出“自治力+公信力+强制力”的三力实效，进一步推动矛盾纠纷源头治理，实现诉讼纠纷的有效分流。

一、司法担当视角下诉源共治的现状和问题

（一）基层解纷队伍能力不足

随着苏州工业园区城市化进程的发展，辖区街道在家事、商事等方面的纠纷出现了快速增长。通过诉讼程序解决，老百姓们既缺乏专业的应诉知识，又面临高额的诉讼费用。同时，街道和社区又具有鲜明的“差序格局”特点，[2]并非所有的纠纷都能通过诉讼获得最佳的解纷效果。如何通过构建便捷高效的非诉讼纠纷解决机制，满足群众的解纷需求成为了基层社会治理的难题。一方面，拥有一支专业的人民调解员队伍是每个基层社区的愿景。但现实中，社区人民调解员、社工等基层调解队伍大多未受过专业培训，在调解技巧和操作实务方面经验不足，基层调解缺乏权威性和当事人对调解的信任度是所有基层治理的“痛点”。

另一方面，承担基层非诉化解纠纷任务的社区工作者、人民调解员或网格员大多身兼数职，对于纠纷的前端发现、诉源治理往往陷入了“发现不及时，处理不有效”的窘境。非职业化和非专业化使得基层解纷队伍难以从源头上迸发出活力，成为了非诉讼纠纷解决机制的自缚性障碍。

（二）联动解纷平台缺位

长期以来，纠纷的非诉讼化解与诉讼化解方式处于单向性的引流关系。有些矛盾直接进入法院诉讼程序，或经基层初步化解难以调和而进入司法程序，法院遵循立案登记制的原则受理后进行处理。在此过程中，基层解纷并没有充分发挥出作用，法院司法资源与纠纷繁简配置失当。

主要体现在以下几点：一是基层非诉解纷的“只引不分”问题。分流工作未有制度化和体系化的保障，在解纷能力提升和保障上相对单薄，难以发挥出化解矛盾的实效，更多的是“引流”而非“分流”。二是法院的“只收不回”问题。法院缺少对纠纷的二次分流，并没有实体化的平台对纠纷进行非诉化解的“回流”，欠缺更精准的案件甄别。同时，对于一些经过基层解纷队伍前期调解但未成功的案件，缺少法院与基层人民调解的沟通平台。信息的不对称性与局域性使得矛盾化解的个人成本、司法成本与社会成本都大幅增加。三是调解员的“只调不解”问题。在基层解纷队伍层面，非诉化解与诉讼化解的沟通仅是个案性的，调解员获取司法指导的途径有限，在街道或社区缺少非诉与诉讼解决的对接平台，进而导致基层司法资源有限，司法信息不畅通，就地化解矛盾的效果有限。

（三）诉调对接机制僵化

基层诉源治理面临的另一大突出问题是群众对人民调解的接受度和信任度不够高，一方面可能对专业性有所质疑，另一方面有人民调解效力不高、存在反复解决的顾虑。这又指向了诉源共治现状的另一个痛点即非诉化解纠纷的效力问题。在充分彰显基层“自治力”的基础上，如何补强其公信力，如何畅通其获得强制力的路径是迫在眉睫的。

相应地，当下的诉调对接机制则过于僵化。一方面，司法确认制度在实践操作中处于“束之高阁”的状态，法院受理的司法确认申请数量不多。另一方面，基层调解结果与法院裁判方向之间可能出现不一致，在一方当事人未根据人民调解协议自觉履行时，另一方当事人仍需要将纠纷诉及法院解决，非诉讼解纷方式的认可度与信任度又会面临被质疑。就实践层面而言，真正能证明一个制度的合理性和正当性的必定是它在诸多具体的社会制约条件下的正常运作，以及因此而来的人们对于这一制度事实上的接受和认可。[3]非诉讼纠纷解决机制与诉源共治面临的问题已昭示着联动解纷体系完善举措迫在眉睫。

二、突破诉源共治困境的司法着力点

（一）“三治”结合的突破口：基层解纷的队伍建设

针对上述的痛点和难点，要想实现诉源共治联动解纷体系“基层自治+多元共治+诉源法治”三治结合的效果，需要在三个突破口同时发力，多向赋能。一是激发基层自治的活力，让调解队伍汲取更多的专业调解知识和调解技巧，增强队伍的解纷能力。需要以由内而外的自我提升与由外及里的法治培育为两大抓手，发挥出司法资源在基层纠纷人才队伍建设中的优势与担当。二是多元共治的参与，司法力量贯彻和落实“坚持和完善共建共治共享的社会治理”精神，在化解社会矛盾方面集中体现为解纷经验的输出和队伍建设的共同培育。三是紧抓诉源法治的优势，为诉源共治联动体系注入强心剂。充分发挥法院在化解矛盾纠纷方面的专业优势和权威性，从解纷力量的源头着手，用“法治”赋能“共治”与“自治”。

（二）“三端”联合的抓力地：解纷体系的联动机制

打破非诉讼纠纷解决与诉讼解纷机制之间的壁垒，让基层解纷信息、社区资源与司法信息、司法资源实现互联互通，从单向引流转为双向沟通，实现社会治理的共赢，是实现诉源共治联动解纷体系“诉源治理+前端化解+终端裁决”三端联合的关键一环。

一方面，个案性的互动应该转为制度性的联系机制，实现司法资源的下沉与社区资源的双向互补。另一方面，诉源共治解纷体系的联动机制需要有实体平台的支撑。实体化办公场所的交叉设置不仅方便人员的沟通，解纷资源的共享，而且有利于群众获得最便宜、成本最低的解纷途径。

（三）“三力”保障的着力点：治理体系化的示范引领

补强非诉讼纠纷化解成果的效力，应以“公信力”与“强制力”为着力点，需要司法力量形成治理体系化的示范引领。一方面，从现有制度入手，以司法确认为制度支点，从便捷性、实效性和公正性方面进行制度运行的完善，从而为诉调对接，纠纷的一次性化解奠定基础。

另一方面，调审统一与示范机制的建立是突破人民调解公信力不佳的有力举措。在“理性人”的理论假设基础上，只有让人民群众切实感受到非诉讼化解纠纷方式的经济性和便捷性，才能让基层解纷成为人民群众化解矛盾的得力之选，才能让诉源共治解纷联动体系在社会治理的大格局中发挥作用和彰显优势。

三、诉源共治联动解纷体系的实践探索

针对上述纠纷化解实践中出现的难点和痛点，园区法院与多方合力，从人才队伍培育、联动机制构建和司法示范保障三方面着手，基本形成了以“一基地，二结合，三保障”为特点的诉源共治联动解纷体系。

（一）一基地：共建社区治理法治实训基地

苏州工业园区社会事业局、法院共建签约，并挂牌启用了苏州工业园区社区治理法治实训基地。该基地是江苏省内第一家由法院和社区管理部门共建的新型法治实训平台，旨在以解纷实务培训，带动解纷技能提升，促进基层社区工作者的法治能力，为诉源共治联动解纷体系培养职业化的解纷队伍。

1、量化课程：专业实训“盘活”学员大脑

社区治理法治实训基地的建立直指基层调解缺乏专业度和权威性的“痛点”，安排社工真正深入法院进行三个月的全脱产学习，通过员额法官“一对一导师制”、“三三二一”量化考核、“每周一讲”等方式，切实增强社区工作者的纠纷调处能力，推动社区治理水平不断提升。

“三三二一”量化考核机制规定社工在实训期间需装订30本卷宗、记录30个庭审、调解20件案件、辅助制作10份裁判文书，对实训内容予以量化考核，让成效看得见、摸得着。“三三二一”扭住了实务训练的关键环节，让社工得以在“真刀实枪”的实战中熟悉司法审判工作，掌握专业的法律知识和调解技巧。

2.经验输出：法官导师全流程“追踪”辅导

社区治理法治实训基地创新了实训机制，在传统“跟人学”的基础上采用“导师制”，即为每一名参加培训的社区工作者指定一名具备丰富审判经验的员额法官作为培训导师。培训期间，导师负责对社工的日常指导，要求每周至少与所带学员进行一次面对面交流，了解学员一周培训内容的完成情况，随时听取社区工作者对于培训的想法，确保培训取得预期效果。

同时，该制度化培训项目创新了“每周一讲”课程设置，通过走访、调研倾听基层社区最为切实紧迫的解纷需求，针对这些需求遴选出一批具备专业法律素养和解纷能力的员额法官作为讲师。他们将侧重于婚姻家事、物业纠纷等社区多发、频发的纠纷类型，通过典型案例以案释法，向学员输出多年审判实践总结的宝贵经验。

3.人才纽带：“嵌入”基层网格源头解纷

在实训基地正式挂牌之前，园区法院以加强基层解纷队伍能力为着力点推动诉源治理的设想就已付诸试运行。2018年10月，园区法院在娄葑、唯亭街道和湖东社工委试点推行了“法治实训”。作为社工“法治实训”计划的2.0版，此次设立的社区治理法治实训基地在原有实训基础上赋予其机制保障、平台支撑和品牌效应，标志着社工法治实训向全省首家基层治理法治教育平台的转型升级，成为基层社会治理中的重要法治推手。

参与实训的社工从法院的“第二课堂”毕业后，将正式成为园区第一批具有法治思维和专业调解技能的复合型人才，牢牢“嵌入”基层社区网格之中，让矛盾纠纷“不出社区”成为可能。同时，作为连接法院和社区的人才纽带，实训社工队伍的日益壮大也将推动法院与社区之间矛盾纠纷联调联处机制的逐步建立健全。

（二）两结合：搭建联动解纷工作平台

诉源共治联动解纷体系“两结合”旨在为诉源治理和纠纷化解过程中诉讼与非诉讼的分流对接和源头治理提供实体化平台，打通法院与基层解纷队伍之间的壁垒，让纠纷有效分流，精准回流落到实处，确保解纷效果，实现矛盾化解需求与解纷资源之间的有效配置。联动解纷工作平台以两条延伸线为支撑，一是非诉讼服务中心向法院诉讼服务中心的延伸，二是法院审务站向辖区内基层非诉讼服务分中心的延伸。

1.分流对接：诉讼服务中心与非诉讼服务中心相结合

苏州园区法院在本院诉讼服务中心新设非诉讼服务中心，在场所改造、人员配置和职能分工上都进行了调整，为搭建起诉源共治解纷联动体系提供工作平台的实体保障。

一是诉讼服务中心与非诉讼服务分中心的并设。对本院现行的诉讼服务中心进行场所改造，设置专门的非诉讼服务办公区域，方便对纠纷进行繁简分流，对简单案件进行非诉解纷方式的回流。二是实现诉讼服务中心与非诉讼服务中心实体平台上的人员对接。园区法院与园区司法局合力，形成“内部输入+外部引进”的人员增设。园区法院与园区司法局共同向社会招聘司法工作办公室辅助人员，派驻园区法院非诉讼服务分中心专职从事民商事纠纷诉前调解工作。使基层非诉讼解纷人员在实操中增加法律知识和调解技巧的同时解决部分简单案件。该举措是向社会吸纳有经验的调解人员，进一步充实非诉化解纠纷的队伍力量。三是在职能分工方面，作为承接分调裁审、诉调对接的主要庭室，园区法院立案庭进行积极地职能转型，在做好立案工作的同时，做好诉讼服务、诉源共治联动解纷的对接与沟通工作。

2.诉源治理：审务工作站与非诉讼服务分中心一体化运行

在苏州工业园区政法委领导下，园区司法局、法院和区各街道开启非诉讼服务中心和审务工作站一体化运行，法院在辖区非诉讼服务中心内设置巡回法庭，方便就地开庭，就地化解矛盾。苏州工业园区现已在辖区内的唯亭街道、娄葑街道、月亮湾社区设立非诉讼服务中心分中心暨审务工作站。

（1）“一庭”资源下沉：实现巡回庭与调解庭的对接

园区法院将司法资源下沉，以审务工作站为抓手，形成巡回法庭与解纷调解庭之间的联动对接。一方面，以辖区街道非诉讼服务中心为依托，将巡回法庭设于审务工作站内，对于简单案件或者具有示范效应的案件，最大限度地节约物力、财力和时间的耗费，采取巡回法庭就地开庭的方式，方便居民参与庭审，让庭审全程可视，全程公开透明，实现法庭资源下沉。此外，非诉讼服务中心设有非诉讼调解庭，当事人只要向中心递交调解申请书后，中心会根据申请人实际情况及时以电话或邮件通知调解，达成和解后还会提供电话回访、督促履行等便民利民的“一条龙”服务，且全流程无需缴费。

另一方面，巡回庭与调解庭之间并不是简单的平行并立关系，两者形成了联动的对接机制。巡回法庭对街道的人民调解提供指导和示范，为基层解纷赋强认可度与公信力。调解庭实现对纠纷的第一轮分流，对于未能调解成功从而进入诉讼的案件，提供书面的调解说明，为诉讼解纷节约前期了解的时间成本，明确矛盾争点的同时缩短个案的审理周期，缓解司法资源紧张的问题。

（2）“一员”司法职能：人民调解员和审务助理的结合

非诉讼服务分中心及审务工作站平台的并设模式给人民调解员和审务助理的结合提供可能性。在诉源共治联动解纷体系的制度设计中，法院将从这些在基层积累了丰富经验的人民调解员中选聘优秀者，成为法院的基层“审务助理”。身份上的合一性和职责上的多样性将极大地打破信息壁垒和减少沟通成本，提高解决纠纷的效率和实效性。一方面，审务助理的身份优势使得人民调解员接触到更多的法律知识和调解技巧，司法信息向基层社区治理的流动将更为的顺畅。另一方面，非诉讼服务中心承担着司法触角的功能，在社会治理方面有着天然的地域优势和情理优势，能解决法院在司法送达与化解矛盾方面的信息不对称问题，在有效沟通和对接中实现从司法解纷源头出发的实质正义目标。

（3）“一线”诉源治理：信息化科技“嵌入”社区治理

信息化是提升诉源共治联动解纷体系工作实效的重要抓手，这一信息科技线包含远程调解专线与司法确认专线的结合。一方面，信息化的配置可以使我们的司法资源迅速、快捷地向基层延伸，牢牢地“嵌入”基层社会治理，让就地化解矛盾、源头化解矛盾成为现实。信息化可以将审务站与法院大本营连接起来，人民调解员如在工作中遇到疑难杂症，可通过审务工作站内的调解专线联通法院，法官即可直接参与调解工作，进行远程调解指导与释法明理。

另一方面，工业园区法院创新式地将远程司法确认专线嵌入社区审务站，形成了“诉源治理+司法确认+信息技术”的模式，让群众在“家门口”获得成本最低、时间最快、效果最好的纠纷解决新途径，也让智慧法院成果落及惠民、便民、利民。依托全覆盖的信息化技术，人民调解员可借助审务站的实体平台，立即通过线上司法确认系统，申请对达成的调解协议进行司法确认，法官远程见证司法确认过程。半个小时的时间就可以让当事人拿到印有调解委员会公章的人民调解协议书以及园区法院出具的电子司法确认决定书。

3.三保障：诉源法治与终端裁决保障的机制创新

在搭建起诉源共治沟通对接的实体平台，打造好解纷人才队伍建设的基础上，仍需要制度来盘活和保障体系运行的有序与高效。纠纷的非诉化解并不意味着其突破了法律的边界线，相反，诉源治理可以从法治保障中汲取活力与养分，从司法源头获得权威性的解纷支撑，也让社区化解矛盾在社会治理与法治建设的总框架内。园区法院从司法引领指导的保障角度出发，借力民商事案件繁简分流改革中司法确认的制度优势，通过制度性调裁标准统一与专业性示范引领机制，赋予诉源共治联动解纷体系以活水之源。

（1）打破制度藩篱，激发司法确认活力

司法确认是民事诉讼中一项重要的非诉程序，但长期以来其实际使用率并不高，处于一种“束之高阁”的状态。近些年，纠纷多发，人案矛盾突出，破除解纷资源与司法需求龃龉的路径之一就是从既有制度中寻找到盘活司法资源的突破口。司法确认制度是关系起诉讼与非诉讼解纷方式的连接点，也是赋能诉源共治，使其获得法治动力的有效途径。园区法院以民商事案件繁简分流改革试点工作为契机，借助解纷沟通实体平台，充分激发司法确认制度的活力。

司法确认成为“一站式多元解纷”要义延伸至社会治理大格局中的重要抓手。一方面，从完善制度本身与提高利用率角度出发，园区法院对参加法治实训的社工进行司法确认的相关培训，同时组织全院干警对改革精神与司法确认制度进行学习。此外，与辖区各司法所形成常态化的司法确认专线联系机制，如娄葑司法所相关工作人员每周二与每周四将由专职工作人员来到法院进行对接。另一方面，“司法+互联网”模式将提高司法确认的效率与制度利用的便捷性。基层调解员可借助审务站的实体平台，立即通过线上司法确认系统，申请对达成的调解协议进行司法确认，法官远程见证司法确认过程，当事人可以在拿到印有调解委员会公章的人民调解协议书的同时拿到园区法院出具的电子司法确认决定书，真正回应了人民“多元、高效、便捷”的司法需求。审务工作站就像一个个哨兵岗，布设在最基层，在矛盾纠纷化解的最前端，而司法确认正是司法资源迅速、快捷嵌入基层，助力诉源共治联动解纷体系的有力保障。

（2）自治与法治结合，加强调裁标准统一

园区法院诉调对接和调审统一措施以制度性与专业性两方面为突破口。在制度性方面，园区法院通过定期召开纠纷化解联席会议了解基层解纷的前端困难，给予相关指导并给出法治化的调解方向。通过发布典型案例，定期出版法治白皮书，来引领解纷标准，给予基层化解矛盾以一定的参照。此外，园区法院还建立了常态化的通报制度，依托信息化手段、网格化机制，进行日常沟通联络，形成矛盾纠纷化解的合力。

在专业性方面，以类案形成经验的输出与调解标准的规范化、客观化。针对非诉讼纠纷化解中高发的道路交通事故损害赔偿纠纷、物业服务合同纠纷以及劳动争议等案件进行联合共治。如针对劳动争议案件，园区法院与园区仲裁委合作建立了“深化裁审合作、促进劳资和谐”共建机制。一方面，定期委派仲裁员至法庭参与劳动争议案件的调解工作，了解案件调解和审判的流程和裁判标准，另一方面，定期发布与《劳动人事争议仲裁与审判白皮书》，梳理典型案例，公开相关案件的裁判尺度，促进仲裁和审判的尺度统一。

（3）下沉司法资源，形成解纷示范机制

园区法院建立的解纷示范机制有两种典型模式：一是示范调解与巡回法庭的引领性举措。借助诉源共治解纷联动实体平台，让基层调解人员更接近法庭，更深刻地了解到法院处理纠纷的模式。对于在审务工作站开展的巡回法庭，社区工作者可以旁观学习，对于观摩过程中产生的疑问也可即时提出，即时获得解答。同时，被派驻于法院非诉讼服务分中心的调解员也可以从法官的示范调解中汲取经验，并与社区的其他调解员们进行及时的分享。

二是以点带面式的示范裁判。对于一些一方当事人人数众多，案件基本事实相似的案件，法院可以通过对一个案件的庭审和裁判，形成示范。在当事人有一定心理预期的基础上，让社区调解人员以更加快捷和经济的方式化解其余的纠纷。如在物业纠纷的多元共治体系中，园区法院进行案件繁简分流，加大支付令的适用力度，在减轻诉累的同时给社区调解形成示范效应。在试点运行的一个月内共计收案86件，审结41件，实现了物业费的快捷“无讼”缴纳。在此基础上，社区充分发挥自治动力，利用信用杠杆平衡服务双方权责。通过对物业服务企业信用评级的方式，倒逼物业服务企业提升服务水平。同时，将个人按时缴纳物业管理费情况纳入个人征信系统，培养业主有偿服务的意识，按时履行义务。

另一方面，对于物业纠纷的个案，园区法院强化解纷指导，基层解纷队伍形成类型化纠纷的专门调解，并与法院专门审理物业纠纷的法官建立点对点的双向沟通，提升基层解纷的权威性。

四、诉源共治联动解纷体系的实践成效

（一）为诉源共治解纷培育职业化队伍

作为社区治理法治实训基地的前身，园区法院于2018年10月联合各基层社区实施了社工“法治实训”计划。“法治实训”开营以来已为街道、社区的7名社工提供累计长达21个月的法治实训，其中3名社工已经顺利结业回到工作岗位，为辖区居民提供法律咨询200余人次，化解纠纷300余件。

实训基地提供10-90天不等的实训课程，目前已完成了对43名社区工作者的实训，今后拟为辖区内的2000余名社工提供轮训。不同于过去的培训模式，深入法院三个月的全脱产学习，从基础装卷，到开庭、调解，社工们不仅能学习专业的法律知识，还能跟随员额法官进行实战演练，纠纷调处能力自然而然的得到提高。实践证明，务实性与系统化课程辅导为加持，创新性与标准化解纷知识为保障，可持续性与标准化联动为纽带，园区法院联合其他机关及社会组织正培育起一批有活力、有热情、有能力的职业解纷队伍。以诉源共治联动解纷体系为支撑，让“以情动人、以理服人、以法劝人”成为基层非诉讼纠纷解决模式的核心动力。

（二）为基层社会治理提供更加权威的司法保障

园区法院诉源共治联动解纷体系以提供坚实的司法保障贯穿始终。一是将社区治理法治实训基地设于法院本部，为即将进入基层一线化解纠纷的调解员们提供务实、有效的法律知识。二是非诉分中心和审务工作站的一体化运行促进了社区治理与法治保障的深度融合，一方面有利于法院强化基层解纷指导，帮助基层社区提升自治能力。另一方面也有利于法院进一步下沉司法资源，回应基层解纷需求。远程司法确认、远程视频调解、巡回法庭的设置都可以使我们的司法资源迅速、快捷地向基层延伸，不断增强人民群众的获得感和满意度，进一步营造崇尚法治的良好氛围。三是制度化的司法示范机制为基层社会治理提供了持续性与精准性的司法指导。在法院的引领、推动和保障之下，用足用活司法确认制度，构建起多元化、立体化和法治化的诉源共治圈。

（三）为基层群众提供更加便捷高效的解纷途径

诉源共治联动解纷体系以法院的非诉讼服务分中心与“街道非诉讼服务分中心+法院审务站”作为互联互通的实体平台。选聘优秀人民调解员作为法官的审务助理，有助于辅助法官做好纠纷的源头化解工作。巡回法庭，方便就地开庭，就地化解矛盾。铺设联接法院本部的视频调解指导专线，方便法院对社区进行实时的专业解纷指导。“一员、一庭、一线”的解纷联动模式将成为居民家门口成本最低、时间最快、效果最好的纠纷解决选择，它避免了诉讼程序的对抗性、公开性、强制性和高成本的特点，是便民利民的务实举措。

此外，法院把审务工作站直接放在了老百姓“家门口”，将巡回法庭内嵌于非诉服务中心，这为解决矛盾纠纷“不出社区”提供了强有力的司法保障。这是法治化社会治理的积极探索，更是诉源共治以“人民为中心”的体现。

（四）为矛盾纠纷源头治理提供更加宽广的渠道

诉源共治联动解纷体系以多元共治为契机，不断拓宽矛盾纠纷源头治理的解决渠道。非诉分中心和基层审务工作站的建设将不断扩大非诉讼纠纷解决机制的社会影响力，引导群众自觉把非诉讼纠纷解决方式作为解纷首选，从而从源头上减少诉讼，扭转案件不断上升的势头。在基层解纷的一线，现已形成以社工调解为主、法官指导介入为辅、司法确认赋强的社区调解“一站式服务”模式，形成“诉源治理+纠纷前端化解+终端裁决保障”多维社区治理模式，这也缓解了当前法院人案矛盾的紧迫需要，进而为打造高质量司法奠定基础。

在调审统一方面，构建起社区纠纷解决的新型诉讼与非诉对接机制，打造出了富有活力和效率的新型基层社会治理体系，高效化解基层社区纠纷。此外，制度创新与信息技术可谓园区法院诉源共治联动解纷体系的双轮之驱。“智慧审判苏州模式+社区网格治理+信息技术赋能”让矛盾纠纷源头治理的多渠道更加便捷和高效。

4.实践中存在的问题和困难

（1）区域发展不平衡，特别程序活力有待挖潜

诉源共治联动解纷体系以自治和法治相结合的“共治”为显著特征。辖区内已设立的非诉讼服务分中心暨审务工作站现有3个，各街道、社区等基层机构或组织对构建诉源共治联动解纷体系的态度不一，部分区域因人手、资金等主客观原因尚未参与到纠纷治理的合作中来，在实体对接平台的搭建上存在部分缺位，无法形成以点带面式的治理体系。此外，在部分承担解纷职能的基层，街道（或社区）工作人员身兼多职，常规化的社区工作已经占据了其主要的工作内容，没有多余的精力参与法治实训并投入到纠纷化解的工作中。区域发展的不平衡凸显出了“短板地区”，并形成了诉源共治联动解纷体系的劣势。

该短板造成的“木桶效应”[4]最直接地体现在了法院司法确认工作推进缓慢这一困难上。司法确认连接自治力与强制力，当基层解纷端的活力不足，司法确认制度无法获得充分的源头性供给，制度也就无法得到有效运用，诉源治理、人案矛盾的解决与纠纷化解成效不佳。

（2）规范性标准缺位，纠纷得不到精准分流

诉源共治并不是纠纷的无序融合或徒增前置程序，而恰恰是对纠纷本身的统筹和对解纷资源的精准适配。因此，诉源共治联动解纷体系发挥实效的关键在于纠纷的甄别、分流和引导，主要体现在当事人有解纷需求时，法院非诉讼服务分中心对纠纷难易和可化解程度进行识别，进而将更适合非诉化解的纠纷进行回流、引导，由人民调解员提供快速有效的解纷服务。

当前，并没有关于纠纷识别与分流的统一标准，在规范性和精准性方面存在明显的弊端。法院非诉讼服务分中心的程序分流员往往是遵循旧有的诉讼标的额，案件类型进行粗放的甄别，没有精细化的分流标准可供参照，导致诉源共治联动体系中纠纷的有序流动、“各得其所”效果不佳，解纷资源与解纷需求之间的配置效率不高。在某些案件的处理中，可能会导致当事人无法及时寻求到最适配的纠纷解决路径，一定程度上造成了当事人解纷成本与司法成本的增加。

（3）非诉调解定位不一，考评激励机制不完善

近些年，随着法治建设的完善、大众权利意识的觉醒，非诉讼纠纷解决方式在社会治理方面的占比逐渐减少，诉讼解纷因其权威性与强制性成为了纠纷化解的一大选择。对于非诉讼调解方式，无论是社会治理者还是解纷需求者对其的定位现都存在不统一的态度，对其的关注度、信任度与重视程度都各有差异。社会各方面对多元解纷的认识和履职发展不平衡。因此，对于非诉调解这一解纷方式的考评激励机制不够完善，自然也导致了当前诉源共治联动解纷体系的发展不平衡，处于一种“跛脚”状态。

关于非诉调解在考评激励机制方面的缺位，主要有以下几个方面：一是在宏观层面，对于非诉讼化解纠纷的指标体系定位，在辖区的各个街道、社区以及在落实的具体部门都有所差异。二是在微观层面，对于在基层专职从事人民调解工作或者派驻到法院非诉讼服务分中心进行非诉调解的工作人员，尚没有统一的和完善的激励考核机制，因而也无法从制度层面激发出诉源共治解纷体系的人才活力和构建动力。

（4）存在联动信息壁垒，多部门共享机制不顺畅

在“智慧苏州”模式之下，诉源共治联动解纷体系也极大地借力了信息技术的发展，在信息传达、沟通和反馈方面，需要突破互动联通的信息壁垒。当前，各个部门之间尚且无法做到信息的实时共享和及时传送。如法院非诉讼服务中心承担了部分纠纷回流的功能，对于程序分流员分派给辖区人民调解员的案件，在案卷材料交接、纠纷调解进程等方面都存在部分的信息滞后，沟通与信息搜集中的大部分人力成本问题可能仍需要大数据和更便捷的信息技术来解决。在信息共享机制无法做到及时、畅通的情况下，诉源共治体系的发展显得有些迟缓。

五、进一步完善诉源共治联动解纷体系的建议

（一）加强党政对诉源共治解纷工作的领导作用

完善诉源共治联动解纷体系，解决当前区域发展不平衡问题的关键在于整合各种资源优势、多方协作、形成合力。这一完善路径的前提就是加强党政的领导作用，党委、政府的领导、牵头和监督将有力地推动诉源治理，保障诉源共治联动解纷体系的实效。只有将诉源共治放入构建和谐社会的大局中进行统筹安排，才能从治本的高度，妥善化解各类社会矛盾纠纷，缓解案多人少的司法困境，保障多元化解渠道的畅通、诉源共治体系的良性运转。

具体而言，扩大诉源共治联动解纷体系的维度应从横向与纵向两个角度出发，一是法院与行政机关及各部门建立起的横向联动机制，二是法院与街道或社区等基层建立起的纵向协调机制。党委政府为助推手，让诉源共治体系的解纷资源涌流，健全诉调对接机制，才能构建起诉源治理和多元解纷的网络体系。

（二）积极推动纠纷多元化解机制的立法规范工作

《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》第34条对人民法院的立法推动功能作了规定，包括人民法院支持多元化纠纷解决机制改革的地方立法以及推动国家层面立法两重含义。多元化解和诉源共治要向纵深发展，需要有自上而下的立法支持，形成规范化和制度化的机制。现阶段，诉源共治尚处于地方探索和发展的阶段，事物的发展都是循序渐进的，国家层面的立法可能仍需要在改革与试点成熟的基础上。

相应地，地方立法将成为诉源共治联动解纷体系的强大后盾，可通过立法明确各单位、各部门的基本职责，把纠纷多元化解作为法律规定的权利义务，明确工作的范围、职责、程序，对调解方式的衔接配合予以明确，使纠纷化解的法规更为明确、更符合实际，改变能推则推、能挡则挡的推诿格局。

（三）构建诉源共治联动解纷的信息化体系建设

完善诉源共治联动解纷体系的信息化建设是打破联动机制信息壁垒，保证诉源共治便捷性、实效性的重要抓手。“互联网+”、“科技化+”是实现社会治理和纠纷化解“人民性”的有力支撑，可以从以下几个方面着手：一是搭建起覆盖辖区各解纷责任单位的多元化解网络工作平台，健全信息网络。以各级、各类调解组织为基础，形成纵向多级和横向多类的矛盾纠纷信息网络。二是确定信息汇总及交流共享的责任主体并建立常规机制。由牵头部门负责，组织诉源共治联动解纷工作的领导小组成员单位定期进行信息交流、收集汇总。此外，在各单位确定负责信息共享的对接人员，减少沟通的人力成本，方便解纷信息的及时有效流动。三是科学准确地分析信息，各解纷责任主体在收集、共享信息的同时，都要进行分析评估。法院不仅要充分利用信息技术手段做好及时有效的解纷指导和示范调解，更要对接收到的基层解纷信息进行研判，破解司法送达难问题，进而实现司法实质正义的价值追求。

（四）完善诉源共治联动解纷体系的考评和保障机制

在搭平台、组队伍的基础之上，诉源共治联动解纷体系更需要考评监督机制的保障。可以从经费保障、人员考评和检查监督三个角度落实事前、事中和事后的三重保障。

首先，要将诉源共治联动解纷体系的运行成本纳入财政预算。任何机制的建立均需要相应的资金予以保障，纳入财政预算是诉源共治解纷体系得以长效运行的必然要求。建议党委、政府协调相关部门落实好诉源共治经费，尤其是对人民调解的经费保障，提高人民调解员开展工作的积极性。其次，完善对非诉解纷人员的考评和激励机制。对从事人民调解的解纷人员进行分类定级考评，以绩效考核、日常管理、案件分配等方式对人力资源进行合理配置。最后，需进一步完善诉源共治联动解纷的检查督办机制。通过检查督办制度的建立、定期通报分流指派后的社会矛盾纠纷调解工作进度和调处结果，加强工作指导和督促检查，亦可根据督查结果，由各解纷责任主体单位向同级党委政府提出奖惩建议。

[1]课题负责人：沈燕虹，苏州工业园区法院党组书记、院长；课题组成员：陈建峰，苏州工业园区法院副院长；赵淑雯，苏州工业园区法院审管办副主任；赵倩雯，苏州工业园区法院立案庭法官助理。

[2]费孝通：《乡土中国》，人民出版社2015年5月版。

[3]苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版。

[4]木桶效应，又称木桶定律、短板理论，由美国管理学家彼得提出，是指一只水桶能装多少水取决于它最短的那块木板。一只木桶想盛满水，必须每块木板都一样平齐且无破损，如果这只桶的木板中有一块不齐或者某块木板下面有破洞，这只桶就无法盛满水。