《城市社区多元纠纷化解决机制调研报告》入选《法治蓝皮书——中国司法制度发展报告（2019）》

城市社区多元纠纷化解机制调研报告

       摘要

近年来，苏州工业园区人民法院积极回应辖区城市化进程中多元纠纷化解的新需求，传承发展“枫桥经验”，突出基层法院在构建多元化解纠纷体系中的规范引领、机制推动、效力保障作用，通过“资源整合+纠纷分流+平台建设+机制创新”的立体化改革创新，形成多主体、多渠道、多平台相互依存、相互衔接、相互协调的多元纠纷化解体系，打造具有园区特色的“法律服务圈”，进而形成多元化纠纷解决机制的园区方案。本文对目前工业园区法院多元纠纷化解机制中存在的问题进行了分析，从加强顶层设计、加大物质投入、加深诉讼案件分流三方面，为建设系统化、常态化、规范化、实质化的城市社区多元纠纷化解体系提出了意见和建议。

  关键词：城市社区多元化纠纷解决枫桥经验 

现代社区是指由建立在一定地域基础上，具有多元利益诉求、情感、价值和认同的社会群体形成的人类生活聚合体[1]。随着城市化进程不断加快，现代城市社区已成为社会矛盾的主要发源地。在社会利益格局及社会关系呈现多元化和复杂化的背景下，城市社区矛盾纠纷化解也成为了社会治理中最基础的一环。但是目前城市治理中与之对应的纠纷解决机制却显得单一和滞后，无论是解纷资源的供给、非诉解纷机制的实效、司法资源的配置还是城市社区的自治力，都难以满足城市社区中日益增长的解纷需求。推进法治化、规范化、实质化的多元纠纷化解体系建设，促进传统解纷模式转型，对贯彻落实依法治国方略、切实提高社会自治能力，促进和谐社会建设具有极其重要的意义。

一、构建城市社区多元纠纷化解机制的背景

(一）政治背景：国家治理能力和治理体系的组成部分

多元化纠纷解决机制，是指在一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式（包括诉讼和非诉讼两大类型），相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社会治理系统[2]。习近平总书记在中央政法工作会议上明确提出要“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，这是对新时代社会主要矛盾变化的积极回应,是深刻把握矛盾纠纷发展与化解趋势,践行新发展理念作出的重大理论创新。司法实践中，基层法院处于审判执行工作的最前线，仅凭现有的司法资源已经无法满足人民群众日益增长的司法需求。因此运用理论创新指导实践创新，推动多元纠纷化解体系建设是基层法院参与社会治理的题中之义。

(二)社会背景：增强城市社区解纷资源供给的必由之路

城市社区中经济形态、就业形式、分配方式和生活模式的多样化打破了传统农业社会相对静止和稳定的环境。人与人之间的关系从“熟人社会”转向“陌生人社区”，原本依赖于人情关系的传统调解方式，面对新的社会经济格局变得力不从心。由于个人利益趋势显著增强，纠纷解决更倾向于短期博弈，诉讼则成为了现代城市居民普遍认可的解纷方式，导致诉讼案件快速攀升，大量琐碎的民间纠纷涌入法院。社会对诉讼的期待过高，对于其局限性和弊端的认知又不够客观，个性化的司法需求与诉讼法定程序性供给之间认识冲突频发。与之相对照，传统解纷机制发育不足，民众协商自治能力不够，社会团体组织力量薄弱，城市社区普遍面临解纷资源不足的困境。实现传统民间调解模式的转型，加快多元纠纷化解机制的构建，是满足人民群众不断增长的解纷需求的必由之路。

（三）法治背景：缓解司法资源紧缺的必然选择

当前，我国纠纷裁决机制过分强调司法裁判的工具性，弱化了审判宣示规则、指导社会行为的指引功能，导致纠纷裁决系统层次单薄和纠纷流向引导的制度性不平衡，现有矛盾纠纷多元化解机制呈现出“倒金字塔”式。[3]司法是矛盾纠纷化解“最后一道防线”，但实践中，法院却成了矛盾纠纷化解的“最前线”。以工业园区法院为例，2004年建院初收案1511件，2018年收案24135件，15年间新收案数增长了16倍，但是法官人数仅从14人增长到了45人，2018年员额法官人均结案数已高达529件，尖锐的人案矛盾使得法官长期处于超负荷状态。这样的背景下，只有进一步发挥司法在纠纷解决体系中的引领、推动和保障作用，构建更为完善的多元纠纷化解机制，实现诉讼与非诉讼机制的有效衔接，才能实现公正和效率的更高平衡。

（四）制度背景：非诉解纷机制构建的必要之基

当前我国在非诉解纷机制方面已经出台了部分法律规范，例如《仲裁法》、《劳动争议调解仲裁法》、《人民调解法》等，对仲裁、公证、人民调解等非诉纠纷化解方式已有了明确规定。但非诉纠纷机制所发挥的实际作用与制度设计的目的初衷相比仍有距离。一是非诉解纷机制的应然和实然之间存在差距。由于非诉解纷机制的强制力弱、影响力小，各部门在实际工作经常存在推诿、拖延的现象，使得制度的效用大打折扣。人民调解、行业调解、行政调解还缺乏有效的监督和保障机制，“三大调解模式”未根本改变调解的局限性。二是司法强制力与社会自治力之间的割裂。非诉纠纷解纷机制仍以调解为主要模式，而城市社区中除了传统的家庭婚姻纠纷，还有与现代生活密切相关的劳动纠纷、交通事故纠纷、物业纠纷、商品房买卖纠纷等，这些纠纷不仅法律关系复杂，而且专业化程度高，传统的调解手段已不足以应对。如此背景下，构建更具时代性、专业性和系统性的多元解纷机制，促进各主体之间的联动并形成合力，加快传统调解模式的转型，是充分发挥非诉解纷机制功能的必由之路。

二、工业园区法院多元纠纷化解“法律服务圈”的实践

近年来，工业园区法院针对当前城市社区多发性民事纠纷，突出自身在构建多元纠纷化解机制中的规范引领、机制推动、效力保障的作用，确立了“资源整合+诉外分流+平台建设+机制创新”的工作思路，努力促进司法强制力与社会自治力的有机协调融合，打造具有园区特色的系统化、常态化、规范化、实质化的“法律服务圈”，促进矛盾及时、经济、有效地解决。

（一）以资源整合为驱动，组建综合性团队

按照“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的要求，将多元纠纷化解体系建设纳入社会治理大格局中，积极整合各职能部门、基层社区组织、行业组织、社会公益组织、新闻媒体等资源，组建多元化、综合性、专业化团队。

1.坚持党政主导，提升团队号召力。园区政法委将“法律服务圈”纳入园区社会治理新三年试点法治实事项目，并在其指导、协调、监督下制定了具体实施方案。2019年3月启动工业园区“法律服务圈2.0”升级工程，整合了多个职能部门、社会组织、企事业单位、法律志愿者等嵌入“法律服务圈”，推动法官、检察官、警官、律师“三官一律”进“服务圈”，建立健全矛盾纠纷化解组织网络，实现资源信息共享。

2.整合专业资源，提升团队专业力。针对城市社区多元化解纷需求，逐步整合三类专业力量。一是职能部门，与园区劳动和社会保障局、园区劳动争议仲裁院、园区国土资源局、园区规划局、园区交警大队等建立共建关系，定期开展会商，分析调研园区各领域类案矛盾纠纷态势，商定法律意见和治理方案。二是行业协会，与园区人力资源协会、园区房地产业协会、园区消费者权益保护协会、保险行业协会等签订备忘录，在相应类案纠纷化解方面建立联动机制，起到解决一件带动一片的作用。三是专家陪审员，以人民陪审改革创新为契机，发挥专家型陪审员作为调解引导员、调解联络员、调解协调员的作用，吸纳心理学专家、法学专家、注册造价师、注册会计师等建立“专家调解智库”，目前共有在册专家陪审员20名。

3.发挥媒体优势，提升团队影响力。通过媒体宣传积极引导公众改变“解决纠纷就是到法院打官司”的观念，让人民群众充分了解、自觉认同多元化非诉讼纠纷解决方式。与苏州广播电视总台104.8频道联合推出“法律诊所空中电台”，由法官、社工、公益律师轮值电台专栏，解读多元纠纷解决机制的运作方式，宣讲典型案例，提高群众对调解组织的知晓率和认同度，增强非诉讼方式的说服力和影响力。2019年节目开播以来，已围绕涉房类纠纷、物业纠纷、道赔纠纷、劳动争议等制作播出节目19期，推送道赔、家事、物业等纠纷多元化解指导手册5期，典型案例45个。

（二）以诉外分流为基础，促进源头化治理

在立案环节构建分流枢纽，通过加强诉讼服务、解纷指导、畅通分流渠道，引导当事人根据不同纠纷类型和自身需求，选择适宜的非诉讼纠纷解决方式，改变凡事必诉、能诉不调造成纠纷过度涌入法院的困境。

1.强化解纷指导，引入第三方驻点服务。联合工业园区法律援助中心建立法律援助驻站点，联手中新公证处建立公证驻站点，联合工业园区志愿者协会组建“法风和暖”诉导团队，引入援助律师22名、公证人员8名、志愿者60名，打造了一支多元主体的解纷指导团队，通过分发宣传手册、解读多元纠纷化解平台、帮助确有困难的当事人申请法律援助等方式，在诉讼指导环节引导当事人理性行使诉讼权利，指导其选择最匹配、最便捷、最低成本的纠纷化解渠道。

2.畅通分流渠道，强化类案社会化调解。把握现代城市居民最关心的食、住、行和就业问题，主动适应社会矛盾纠纷发展变化的新特点，在消费纠纷、道路交通、劳动争议、物业纠纷等领域与行业性、专业性人民调解组织加强沟通对接，充分发挥人民调解、行业调解对司法调解的补充作用，夯实类案社会化调解分流的基础。

（1）推进物业纠纷社会自治。加强与司法局以及物业管理部门的沟通交流，在园区社会管理服务中心开通了物业纠纷绿色化解通道，设立物业纠纷调解委员会，对物业纠纷进行疏导引流，化解了大量积存的简单物业欠费纠纷。调解成功的案件当事人可申请法院出具人民调解协议司法确认决定书，赋予人民调解协议强制执行的效力。2019年以来，该中心共调解物业纠纷725件。

（2）推进特约调解机制运行。建立劳动争议特约调解机制，特聘园区世界五百强企业的资深人事经理和工会人员分别担任劳动争议案件中资方和劳方的特约调解员，共同化解因企业关停并转而引发的群体性劳资纠纷；联合园区消费者权益保护协会建立移送调解、特约调解机制，成功处置了因商家跑路而引发的大量群体性充值消费纠纷。

（3）推进跨界联合“示范调解”。与消费者权益保护协会、保监会、银监会、市场监督管理局等多个部门建立了跨界联合干预机制，对苗头性的群体性纠纷共同开展调解干预，通过“示范调解”的模式，重点针对典型纠纷进行联合调解，以“调解一个，示范一片”的模式，成功妥处了酒店式商品房售后“包租”收益纠纷、玲珑街88号企改商清租纠纷等12起2000余件案件。

（三）以平台建设为体系，打造融合性诉调机制

构建以法院为主导的多元化诉调对接平台，形成“法院内设诉调平台+外设诉调分支+互联网在线平台”的诉调融平台体系，改变以往诉讼调解与非诉调解相割裂的状态，通过内外合力、线上线下相融合，努力促进非诉调解对司法救济的补充与完善，促进矛盾纠纷的实质性化解。

1.完善法院内设诉调平台

（1）家和幸福驿站，深化家事纠纷“个性化”调解。针对家事矛盾纠纷主体多元、诉求多元、类型多元的现实特点，携手工业园区妇工委、社会公益组织叶子情感服务中心，设立“家和幸福驿站”，每月派项目督导1人、项目执行人2人进驻法院坐班，开展家事案件诉前调解。创新了“专家督导+志愿者+情感咨询师”三位一体的家庭情感咨询模式，将家事审判司法功能与社会功能有机结合，驿站于2018年7月正式启动，目前已参与调解683件，成功化解家事纠纷449件，调解成功率65.7%。

（2）价格争议调解中心，深化价格纠纷“专业化”诉调。针对涉价格争议案件不断增多，特别是涉及民生类的漏水、火灾、车损等纠纷中，鉴定分类繁复、鉴定时间长、鉴定费用高导致调解难度大、审理时间长、矛盾易激化等问题，与苏州市价格认定局联合制定出台了《苏州工业园区价格纠纷诉调对接工作机制实施意见》，并设立全市首个价格争议调解站，在价格鉴定类案件中引入专家调解，发挥鉴定专家的专业优势与法官形成知识互补，提高矛盾纠纷的调处效果。2018年以来，苏州市价格认定局共委派专家参与该院案件调处18次，专家意见均被法官采纳，并成功调解案件7件。2019年，园区价格争议诉调模式引起国家发改委重视，国家发改委价格认证中心、最高人民法院司改办先后两次到院调研。

2.拓展法院外设诉调分支

（1）社区法律“诊所群”，打造最接地气诉调平台。联合工业园区司法局、湖东社工委、娄葑街道打造“新相邻法律诊所群”，已在方洲邻里中心、景城邻里中心、娄葑街道等设立法律诊所服务点3个；联合湖西社工委打造“邻聚力法治能量站”，日常派遣公益律师、社工为社区居民提供法律咨询、纠纷调解等服务，打造居民区“十分钟法律服务圈”，力争将普通的邻里纠纷化解在萌芽状态。2019年以来，诊所群已累计接待群众法律咨询560余次。

（2）道赔纠纷8+X联调中心，打造最高效诉调平台。发挥东沙湖专业性法庭的优势，打造“8+X”道路交通事故处理“一体化”处理模式。法庭位于园区交通事故处理综合服务中心内，该中心融合了法院、公安交警、劳动和社会保障局、保险行业、道路救助服务公司等8家机构职能。法庭借助公共服务资源高度集约的优势，与交警部门建立信息共享机制，探索现代社区的新型综合治理模式。同时，与三家保险公司建立道路交通事故赔偿案件诉前调解机制，即每周由保险公司法务人员轮流至法庭坐班，直接参与诉前调解，最快调解30分钟即可化解纠纷。机制运行以来，道赔纠纷诉前调解成功率达到49.22%。园区交通事故处理综合服务中心“8+X”项目被评为“苏州市关爱民生法治行优秀项目”、“苏州工业园区优秀法治实事项目”。

3.探索互联网在线诉调平台

借助互联网、大数据等信息技术，在道路交通事故纠纷处理方面率先开展网上数据一体化平台探索。2018年以来，该平台已达成调解数2095件，列全省第一。

（1）线上“双平台”互补。园区交通事故处理综合服务中心“8+X”项目根据园区道路事故情况，开发了“交警E服务”网上平台，该平台与“网上数据一体化处理”平台的各项功能兼容互通，实现了在线处理事故所需要的法律法规在线查询、事故在线处理、停车信息查询、在线调解、在线摇号鉴定、事故赔偿计算、在线救助基金申请等全方位功能，更加便利于当事人在线处理事故。

（2）线上线下平台密切配合。园区司法局派驻5位人民调解员在线下全日制开展调解工作，并专职负责和推动线上平台的数据录入。对线下实体调解的规范和考核建章立制，促使线上线下密切配合，推动“网上数据一体化处理”平台实质化运行。

（四）以机制创新为推手，提供法治化保障

进一步强化法院在多元纠纷化解体系中的引领、推动和保障作用，以信息共享机制为重点，实现规范引领；以调解业务指导为重点，实现自治能力推动；以诉调衔接为重点，实现法律效力保障。

1.完善信息共享机制，建立诉调统一标准。围绕诉调对接中可能出现的同案不同结果的情况，加强类案调审信息的发布和共享，统一调审标准。一是建立常态化信息对接机制，如与苏州工业园区社保局及园区劳动人事争议仲裁院建立仲裁流程信息对接，在法院案件管理系统中增加了劳动仲裁案件信息模块，当事人的身份信息、仲裁庭审笔录、仲裁裁决书等直接引入法院案管系统，方便法官在审理阶段查明事实。二是实现“裁审调”解深度统一，为劳动争议仲裁院新招录仲裁员提供2个月随案实训，学员作为特邀调解员，在法官指导下开展案件调解、草拟法律文书等工作，通过“实战”提高仲裁人员的调解技能；法院定期到劳动仲裁部门巡回开庭，并定期进行法律业务培训，统一裁判尺度。三是完善信息发布机制，加强调查研究在类案审理中的指导作用，定期召开新闻发布会，发布年度《交通事故审判白皮书》《劳动人事争议仲裁与审判白皮书》，发布典型案例，公开类案处理的裁判尺度。

2.加强基层调解指导，提升解纷自治能力。通过多种手段提高非诉调解平台的纠纷化解能力和基层组织自治能力，一是实施基层调解培训计划，以讲座、庭审观摩等形式，定期安排人民调解员、社区调委会的调解干部进行业务培训，2019年已对辖区内50余名人民调解员进行了培训。二是建立调解实训基地，与司法局、劳动保障局、社区等建立常态化对接，重点培养非诉调解人员，到法院进行为期2-6个月不等的实训，安排法官导师，通过具体案例剖析、调解技能传授、调解协议书制作、经验交流等方式，培养了一批调解能手，组建了园区调解人才专家库。2019年以来，已有4批次25人参加了法院调解实训。

3.优化诉调衔接机制，提供法律效力保障。先后出台《苏州工业园区诉讼调解与社会纠纷调解衔接工作意见》《苏州工业园区法院关于进一步加强诉讼调解与人民调解衔接工作的意见》等规范性制度，对诉调平台运行、诉讼与非诉平台对接、人员保障等作出规定，确保每个环节有章可循，衔接流畅。进一步加大司法确认程序对非诉纠纷解决渠道的支持力度，对人民调解组织调解成功的物业纠纷、消费纠纷、道赔纠纷等，及时出具司法确认文书，为社会组织深入参与纠纷解决提供充分有力的司法保障。

三、取得的成效

多元纠纷化解“法律服务圈”有效回应了人民群众日益增长的纠纷解决需求，不仅有利于缓解案多人少矛盾，还促进了基层社会自理能力的提升。

（一）矛盾纠纷分流作用初步显现

通过有效的诉外分流，部分矛盾纠纷快速化解于萌芽状态，从源头上减少诉讼案件数量。尤其在物业、消费等民生纠纷领域，化解效果更加突出。2013年，工业园区法院受理的物业纠纷高达1293件；2014年，与工业园区社会管理服务中心对接后，物业欠费即呈逐年下降趋势，2017年新收物业纠纷488件，2018年新收物业纠纷436件。在家事纠纷中，家和幸福驿站不仅成功调解了部分简单家庭纠纷，而且对部分因情感问题导致的纠纷进行了有效心理疏导，传播新时代家庭和谐观念，从根源上防止家庭矛盾复发。

（二）社会解纷网络建设维度拓宽

通过“法院内设诉调平台+外设诉调分支+互联网在线平台”的诉调融平台，进一步拓宽了法院解纷体系与社会解纷体系在系统化、规范化、实质化方面的对接范围，确保法院有效融入社会解纷网络，发挥实质性作用。一是解纷效率进一步提升。通过调解指导、司法确认等规范性机制对接，诉调机制的解纷效率大幅提升。例如，2019年以来，家事案件调撤率达到75%，同比增长10%。二是解纷规则得到重塑。司法裁判是“规则之治”的典范，法院主动对接社会解纷机制，协助社会解纷组织制定专业规则，由此促进了社会基层组织进入法治轨道。例如，国家发改委价格认证中心高度重视价格纠纷调解站的创新实践，在调研的基础上正在酝酿出台全国性《价格纠纷诉调对接工作机制实施意见》，使基层的诉调对接的实践经验最终上升为社会治理规则。

（三）基层组织解纷能力进一步提升

法院利用解纷的专业和资源优势，采用“点面结合”的方式帮助基层组织提升了解纷能力。一是在“点”上，通过对专职、兼职调解员的培训，通过社工调解实训基地“一带一”式的培训，打造出一支专业化、职业化的调解队伍。二是在“面”上，通过“法律服务诊所群”、“线上+线下”的模式，采取开设线下法治大讲堂、组织群众观摩庭审直播、开展“无讼邻里”评比活动等，帮助群众熟悉相关法律法规，改变公众一有矛盾纠纷就进法院的观念，培养人民群众纠纷多元化解意识，提升基层整体自治能力。

四、实践中存在的问题

（一）顶层设计仍显不足

虽然在法律层面早已经明确了要建立“大调解”格局的多元纠纷化解体系，基层法院在解纷机制、解纷模式等方面也有所突破，但仍缺乏操作层面的统筹规划与顶层设计，机制运行的稳定性与长效性还不够，主要体现在以下方面。

1.统筹协调需要更加有力

目前党委、政法委在多元纠纷化解体系的构建中给予了政策性指导和支持，但是在多元解纷的整体设计和推动方面仍显不足。由法院主导的多元纠纷化解机制单靠法院自身力量引导和协调，实践效果并不理想，特别是在涉及法院、检察院、公安、司法行政部门等众多行政机关和社会组织的协调配合时，顶层设计仍需统筹考量，加强有效的监督、考核和评估机制的落地，才能有力推进机制的实体运行。

2.制度规范需要更加统一

（1）宏观层面上，立法支撑有待加强。纠纷解决机制的规范主要有《民事诉讼法》《劳动争议仲裁调解法》《仲裁法》《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》等。这些规范过于原则，对制度的设置、运用等具体方面缺乏详细规定。另外，由于以上规定效力等级不同，尚未形成统一体系，在顶层设计上还显薄弱。

（2）微观层面上，配套支持有待加强。当前工业园区所构建的多元纠纷化解机制皆由法院内部自行出台文件，这些规范覆盖范围有限，对于法院之外的主体无实质性约束。为使区域内的纠纷解决机制真正制度化、体系化，应以党委或政府的名义出台配套的支持性规范，以此捋顺各个机制间的关系，打通各个平台、整合各种资源，提升机制运行效率。

3.解纷主体之间需要更好衔接

目前虽然已建立多种渠道、多种形式的纠纷解决机制和平台，但各机制协同配合还不够，常常处于“各自为战”的状态，点状突破较多，网络效应不足。一是群众选择多元解纷渠道的认同度不足。城市社区多元纠纷化解机制作为新生事物，因宣传不足、引导不到位等原因，人民群众对其优势明显了解不足，难以根据自身纠纷的类型和特点选择适合的途径。二是分流指导环节仍显薄弱。由于大部分解纷平台处于“独立”运行的状态，缺失相应的分流衔接指导，即使当事人选择了某个非诉解决机制，一旦纠纷未能解决，下一步如何寻找有效救济途径还缺乏平顺、有效的衔接。

（二）现实效果尚显不够

1.诉讼案件的分流效果不够明显

近年来，随着社会经济的发展，以及立案登记制的实施，诉讼案件数逐年攀升。以工业园区人民法院为例，尽管近年来在多个领域建立了非诉纠纷解决机制对接平台，2019年1-9月新收案件数20216件，同比增长24%，非诉解纷机制的分流作用仍显“杯水车薪”。以目前运行较为成功的家事案件调解中心为例，2019年以来该中心成功调解案件数为274件，但2019年1-9月家事案件收案数为900件，同比增加5%，更多的当事人仍愿意直接选择诉讼途径。

2.外部策应力仍需强化

从实践效果看，其他职能部门和行政机关在矛盾纠纷化解方面与法院之间相互策应、互补的局面仍未形成，部分职能部门出于自身利益考虑，对其应承担的纠纷化解职能故意弱化，甚至推诿、搁置，化解纠纷的主动性不足，主要表现在人员配备、奖惩制度、与诉讼程序的沟通与衔接等各方面的机制仍缺失或未能发挥实际作用。

3.社会影响力有待加强

目前，公力救济在矛盾纠纷化解中仍占主导地位，侧重合意、协商和宽容精神的多元解纷机制的社会渗透力和影响力仍显不足。特别是在专业性、行业性较强的领域，如金融、知识产权、建筑、医疗等方面，因缺乏行业性纠纷解决机制，初步的诉调对接平台仅在个案处理上发挥作用，加之调解结果缺乏规范性和终局性，导致当事人的认同度和选择率较低。

（三）实际投入仍显薄弱

1.物质保障成为瓶颈

纠纷化解工作的物质保障比较有限。以调解员经费保障为例，由于财力投入有限，调解人员的福利待遇难以充分保障，相应岗位也难以吸引具有较高专业水平的人员，相应激励机制也十分有限。此外，仲裁、劳动仲裁等法定非诉解纷机制不仅有固定的机构也有稳定的经费，而自发的共建机制，仅具有“临时”性质，其运行的经费支出只能依赖相关单位的办公经费予以补缺，经费保障缺乏稳定性。法院限于自身经费，在无专项保障的情况下无力支撑全局性多元纠纷化解体系的构建。

2.人力资源配备有限

一是人员的专业化水平不够，囿于编制和经费问题，大部分很多调解员系兼职从事调解工作，其调解水平和调解经验也必然受限，影响了纠纷解决的专业性和权威性；二是调解人员数量配备不足，一些解纷机制虽然在制度设计上能契合社会需求，但因为专职调解人员数量缺口大，运行效率也大打折扣。

3.工作机制亟待升级

多元纠纷化解体系建设不仅在设备、场地等方面有一定要求，而且随着信息技术的发展，大数据、云计算、人工智能在多元解纷领域的应用仍显落后。目前的多元纠纷化解机制中虽创建了部分在线调解平台。但这些平台比较单一，平台间的合作比较零散，数据和信息的壁垒仍较为严重，缺乏与诉讼案件管理系统的对接，无法实现类似三甲医院与社区医院之间的互联互通。此外，这些平台还停留于数据分享的层次，未对大量数据进行深度利用和开发。应努力探索人工智能与调解工作的深度融合，让人工智能成为调解员的专业助手，弥补其在专业技能上的不足。

五、进一步完善的建议

十九届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系，建立共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在全面总结多元纠纷化解“法律服务圈”的实践经验的基础上，应当进一步强化以下几个方面工作：

（一）加强顶层规划设计，用好政策“指挥棒”

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”多元化纠纷解决机制的建设是一个系统工程，涉及党委、综治、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体和民众等诸多主体。因此，多元解纷机制的设计与改革应放在社会整体治理的大体系中谋划，不能局限于法院的自身调整和修补，应通过制度的顶层设计和深度革新，实现多元解纷机制内部资源的共享与互补，并与司法领域、行政领域、经济领域等诸多改革项目进行深度融合。

1.强化党委政府领导中心

进一步强化以党委政府部门为主导的“一个中心”，确立法院“中坚力量”的角色定位，实现“中心”+“中坚”的聚合效应。一是党委、政法委在综合治理、平台建设、机制建设等方面发挥领导决策、统筹资源、工作协调等作用；二是其他职能部门和行政机关在各自职能领域承担相应纠纷解决职责；三是人民法院在通过司法审判解决矛盾之外，需为社会组织化解纠纷提供更有利的司法保障及规则指引。

2.完善相对统一的规范性制度

对各职能部门在多元纠纷化解机制中已经取得的实践经验和成果应进行系统梳理，对确实有效的做法进行整合、提炼和升华。党委政府还可在此基础上，出台统一的规范和制度，从而减少协调成本，提高运行效率，将成功经验予以推广和复制，提升多元纠纷解决机制的辐射力，增强其权威性。

3.完善综合考核机制

以工业园区实施中新社会治理合作新三年试点为契机，积极推动党工委、管委会将民事案件万人起诉率、诉调对接覆盖率、纠纷诉讼化解率等指标纳入地方综合考核体系，以科学综合的考评体系提高地方综合考核在多元纠纷化解工作中的激励作用。

（二）夯实人财物投入基础，建好机制“助推器”

2019年8月，最高人民法院下发《关于建立一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》提出以“一站式”纠纷解决为着力点，推动建立由党委政法委牵头，各方面力量参与的纠纷解决中心，优化整合调解、仲裁、公证、律师、鉴定等各类纠纷解决和法律服务资源，提供综合性、一站式服务，形成协同合作、齐抓共管矛盾纠纷前端化解的合力。工业园区法院在“一站式”诉讼服务方面已具备良好的基础，应进一步强化“一站式”多元解纷+“一站式”诉讼服务的整合，加大物质投入、人员配备和信息化保障，全面设立“诉讼与非诉讼对接中心”、“非诉讼纠纷解决分中心”，构建多元解纷的实体化运行网络。

1.完善经费保障体系。积极争取党委政府将多元解纷机制建设的经费保障纳入地方财政预算范畴之内，确保资金的拨付更加稳定和充足；强化专项经费统一协调，保证资金在各多元解纷主体之间进行合理分配，提高资金利用效率。

2.强化专业素能提升。着力解决非诉解纷队伍存在调解技巧不足、专业素养不够等问题，建立常态化的调解培训、调裁统一机制。一是由法院提供常态化的调解实训，建立相对稳定的调解人才库，提高一线调解员的调解技巧和实务能力。二是建立调审裁标准统一机制，坚持定期召开联席会议、发布白皮书和发布典型案例，统一调解、仲裁和审判之间的标准，进一步增强调解的权威性和实用性。

3.探索信息技术新平台。加强大数据、人工智能技术与多元纠纷化解机制的深度融合与应用，引领传统解纷方式向现代解纷方式“升级换代”。一方面，整合现有各类网络平台，努力探索在线立案、在线诉讼服务、在线调解、在线司法确认、电子送达等平台的融合，实现互联互通，打造一个共建共享、开放包容的在线纠纷解决体系；另一方面，积极探索新技术手段的综合运用，对各类解纷数据进行深度分析和利用，在模块功能上改善用户体验，实现“让数据多跑路，让群众少跑腿”的目标效果。

（三）强化非诉分流功能，创新特色“好品牌”

《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》提出了全面推进“分调裁审”机制改革，实践中应着重强化非诉纠纷机制的分流功能，从提升群众分流意识和探索调解市场化等多个方面入手，推进非诉分流的效能提升。

1.加强宣传引导。改变将法治与诉讼画等号的观念，引导群众全面了解诉讼方式的优势和弊端，改变一有纠纷就要诉讼的惯性思维。加大对非诉解纷机制的宣传，让群众清楚其运行方式和积极作用，通过传统媒介、新媒体多种方式让群众知晓人民调解、行业调解、仲裁裁决等多元解纷方式；通过典型案例宣传，取得当事人对非诉解纷方式的信任，消除误解。

2.探索调解市场化。多元解纷机制的长效发展需要探索市场化的有偿运作。通过完善调解规范和细则，对解纷队伍的工作内容、纪律责任、收费标准等进行明确，激发各方参与调解的积极性。强化法院与各非诉解纷团队之间的协作，合理分流案件；强化法院与非诉解纷机制之间的交流沟通，及时总结工作经验，分析问题和难点，有针对性地开展培训和指导，打造能力强、素质高的非诉纠纷化解队伍。

[1]原珂：中国特大城市社区类型及其特征探究，学习论坛 2019 年第 2 期

[2]范愉：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社 2011 年版，第 35 页

[3]陈辽敏，创新型多元化纠纷解决机制的构建与发展，《中国应用法学》2017年第三期